¿Una regla para no cumplirla?
Si bien el manejo responsable de las finanzas públicas nacionales, reflejado en políticas específicas, se puede advertir desde el establecimiento del Fondo de Compensación del Cobre de mediados de la década de los 80, fue en la cuenta presidencial del 21 de mayo de 2000 —siendo Presidente de la República Ricardo Lagos— que por primera vez se postuló la idea de una regla fiscal. En ese momento, se estableció que a partir del presupuesto del año siguiente se buscaría generar un superávit estructural equivalente al 1% del PIB.
Desde entonces, lo que era una regla informal ha sido institucionalizada —en una acertadamente llamada “Ley de Responsabilidad Fiscal” promulgada en 2006— y también cambiada varias veces. Pero, aquí surge una pregunta: ¿De qué sirve una regla que se reinterpreta o se reescribe continuamente? En este sentido, se podría decir los problemas actuales de la regla fiscal del país no son sólo de transparencia, o de cálculos bien o mal hechos (siendo éstos, por cierto, problemas muy importantes).
La idea de la regla de balance estructural es que una política fiscal sustentable se debe mirar desde una perspectiva de mediano plazo, evitando un comportamiento procíclico y permitiendo un proceso de ahorro y desahorro de recursos públicos en tiempos de “vacas gordas” y “vacas flacas”, respectivamente. Una regla de este tipo es, entonces, una señal de responsabilidad fiscal, existiendo una serie de argumentos técnicos que le sirven como soporte. Si lo anterior parece bastante directo, constituyéndose en un espacio de acuerdo técnico y político casi transversal, hay varios temas abiertos sobre las características de una regla de este tipo.
En las últimas semanas se ha discutido bastante sobre la metodología de cálculo del balance estructural, que implica ajustar el comportamiento cíclico de los ingresos (y de los gastos) fiscales; de ahí la importancia de las proyecciones del precio del cobre y del cálculo del PIB “tendencial”, en un proceso llevado a cabo por expertos independientes. El reciente desliz en estas materias sugiere que el hecho de que esta metodología se haya complejizado ha traído algunos costos sobre los cuales es legítimo discutir.
Pero hay un tema más importante sobre el cual se ha hablado menos, que es la determinación de la meta numérica que se debe cumplir y, más fundamentalmente, la idea matriz que hay detrás del número específico que se fije. La cuestión se puede plantear como una pregunta sobre cuál debiera ser el rol macroeconómico de la política fiscal en el mediano plazo. O, siendo más concreto, ¿la política fiscal debe ser neutra o contra-cíclica, desde un punto de vista del balance estructural? La respuesta podría estar implícita en lo que entendemos por el balance estructural, que busca justamente eliminar el componente cíclico de la política.
En todo caso, desde el año 2006 la regla fiscal ha sido sometida a diversas modificaciones y “perfeccionamientos”. Ello ha derivado en que la noción de un balance estructural (que era incluso en un inicio un superávit estructural), se ha transformado en un déficit estructural (que iba a ser decreciente en el tiempo). El problema no es que en algunos momentos, y por situaciones excepcionales, pueda haber desviaciones de la regla —esta es una ocurrencia completamente razonable en la medida que, justamente, sea una excepción—. Pero la regla misma se ha modificado muchas veces.
Volvemos al inicio, ¿de qué sirve una regla que en la práctica no se cumple y donde las desviaciones excepcionales se constituyen en la norma, como ocurrió durante el reciente gobierno de la Presidenta Bachelet? Siendo toda regla perfectible, el problema más grande es que nos estamos auto engañando, pretendiendo que tenemos una regla que en realidad sólo cumplimos cuando hay disposición a hacerlo. Es posible que nos haya vuelto indiferentes constatar que el no cumplimiento de la regla no tiene efectos, pero el dilema es el mismo. Reconocer aquello es previo a corregir la regla. Recordarnos por qué una regla fiscal es importante es una tarea clave de las nuevas autoridades económicas.